南宫28NG相信品牌力量-美国：依法治林百年实践

美国自然景观美国的森林大部分属于自然生长和更新的次生林，天然次生林占67%，原始林占25%，人工林仅占8%。近年来，美国一直推行可持续森林经营理念。美国私有林面积为1.72亿公顷，占全国森林总面积的57%；公有林面积为1.32亿公顷，占全国森林总面积的43%。

76%的公有林集中在西北太平洋沿岸和洛基山脉，主要为联邦政府所有；东部公有林则主要为州及县政府所有。大多数保护林为公有林，而大部分生产林为私有林。

绝大部分国有林由林务局管理，多为天然林，保护良好，生产性采伐很少。美国林务局于1905年正式成立，主要任务是保护森林并对国有林实施科学经营。木材采伐和加工利用活动多由私人企业从事。

全国约有1130万个私有林主。企业所有林地占美国私有林地的1/3。所以，美国天然林的概念十分弱化，只要涉及森林保护内容就涵盖了天然林保护，而且美国森林管护是以各州为基础单位实施的。

美国森林保护政策法规美国依法治林的历史分为4个阶段。一是初始保护阶段，即自然资源开始受到关注时期，时间为19世纪末至20世纪20年代末。1891年，美国国会就颁布了《森林保护区法》，标志着美国的森林管理工作开始走上法制化轨道。

1897年，美国国会通过了《森林生态系统管理法》。这一阶段还相继出台了《建制法》《雷斯法案》《威克斯法》《克拉克-麦克纳利法》等。二是工程保护实施阶段，时间为20世纪30年代初至50年代末，美国启动了防护林工程项目，起草了《美国林业联邦计划》，颁布了《森林病虫害防治法》。

三是依法保护阶段，时间为20世纪60年代初至80年代末，开始关注自然资源保护。1960年，《森林多种利用及永续生产条例》的通过，标志着美国的森林经营理念由生产木材为主，向经济、生态、社会多效益利用的转变；1969年通过了《国家环境保护法》，1974年通过了《森林和草地可再生资源计划法》，1976年签署了《国有林经营法》，1978年通过了《协助林业援助法》。

另外，这一阶段美国还制定了许多资源和环境保护相关法律，如《荒野法》《国家环境政策法》《濒危物种保护法》《城市森林法》和《森林生态系统与大气污染研究法》等。四是以森林生态系统健康为目标的现代森林系统保护阶段，时间为20世纪90年代至今。1992年，美国国会通过了《森林生态系统健康与恢复法》，并于1993年开始实施森林保健计划，启动西北林业计划。

进入21世纪，美国通过加强科学研究、立法、公众教育以及国际合作等途径，进一步加强了森林资源保护工作，以应对气候变化、能源短缺等热点问题所带来的挑战。如，2008年出台了《食物、环境保育及能源法》，更新并加强授权美国林务局在私有林保护、社区林业、公共领地保护、文化遗产保护、森林恢复、森林保护区建设、林业生物质能源建设等方面的作用。于2008年5月22日正式生效的《雷斯法案修正案》，全面禁止进口、销售或买卖非法采伐的木材和林产品。2009年，奥巴马政府颁布了《美国经济恢复和再投资法案》，联邦政府依据该法案资助了512个项目，开展林内可燃危险物清理、森林环境保护、灾后恢复重建等活动，同时创造就业机会和恢复私有、州有和国有林，其中有近170个项目致力于减少森林火灾，以保障森林健康。

美国林务局对全国森林资源的调查，是通过国有林管理局与地方政府共同组织完成的，全国共设置450多万个各种土地用途的遥感样地，超过12.5万个永久性林地野外样地系统，对每个样地进行超过100项因子测量，已连续进行了70年的野外调查，自1953年起出台了8份全国森林资源报告。我们认为，根据各个法案内容相关度，最具参考借鉴意义的是美国于1976年签署的《国有林经营法》和1993年启动的西北林业计划。森林中的溪流美国《国有林经营法》在《多用途永续利用法》的推动下，20世纪70年代初期，美国制定了一系列有关国有林的规划。

到20世纪70年代中期，《经营单位规划（护林区水平）》和《多种森林规划》编制完成。许多国有林区建立了规划队，以便对林区的各种资源进行综合利用规划。

林务局根据新时期新任务，聘用了许多新专家，包括野生动物学家、土壤学家、风景园林专家以及水文专家。《国有林经营法》于1976年10月22日签署，成为法律。它改进了《森林与牧场可再生资源规划法》，为国有林经营提供了一个全面的蓝图。

《国有林经营法》规定之一，就是由农业部长聘请一批科学家组成科学家委员会，职责是对林区科学规划建言献策。林务局官员或者雇员不能成为委员会成员。《国有林经营法》规定，美国林务局必须根据《土地和资源管理计划》管理国家森林。《土地和资源管理计划》要求定期提交《环境影响报告》。

每个国有林区都要做出长期经营规划，规划周期为10年-15年，须紧密结合公众参与和顾问委员会咨询以及各种自然资源、运输系统、木材销售、森林更新、国家对学校和修路的补助以及病害发生率的报告等，综合制定。此外，《国有林经营法》还做了一些其他要求，如：公众参与修改规划、重新定义永续利用和皆伐、对皆伐做出限制，规定了采伐特许权的最高期限，必须以竞标的方式销售木材等。另一个要求是，保护和增加动植物多样性，至少要达到天然林中期的水平。美国西北林业计划美国国有森林一直担负着木材供给和生态保护等多重重任，随着天然林区过度采伐的现象越来越严重，野生动植物栖息地保护与木材采伐的矛盾愈演愈烈。

为此，美国于1993年启动了西北林业计划。该计划由政府资助，以天然林保护为目标，是一项大型林业生态工程。西北林业计划的实施，对国有森林经营中涉及的重要问题进行了适当的探索。美国西北林业计划和我国正在实施的天然林保护工程有很大的相似性，其做法和经验对我国具有一定的借鉴意义。

整个美国西北林业计划包括位于加利福尼亚州北部、俄勒冈州和华盛顿州的980万公顷的国有林地。全部计划林地被划分为原始林保护区、适应性经营区、原始林经营区、河流保护区、行政禁伐区、立法禁伐区和木材采伐区等7种类型。美国西北林业计划划定300多万公顷原始林保护区，占全部计划面积的30%。划定这一保护区的主要目的就是保护花斑猫头鹰的栖息地。

在栖息地保护区外围，西北林业计划还划定了大约160万公顷的可以从事木材采伐的森林，约占整个西北林业计划面积的16%。在这个地区，除了猫头鹰巢穴附近的森林之外，可以进行木材的采伐和销售。另外，可以进行木材采伐的还有原始林经营区以及适应性经营区。这3类共占整个计划面积的23%。

为进一步改进森林经营方法，解决栖息地保护和木材采伐之间的矛盾，西北林业计划设立了10个适应性经营区，总面积达61.58万公顷，用于试验各种不同的采伐和管理方法，探索对生态环境影响最小的采伐和管理模式。为防止水土流失，造成河床淤积，破坏鲑鱼的生存环境，西北林业计划在河流的两边设立了100米宽的禁伐区，作为缓冲带，合计面积106.33万公顷。

1994年4月，美国农业部和内务部最终下达了西北林业计划的实施方案，在原先森林生态系统管理评估小组报告的基础上增加了一条，要求所有的野外作业，包括木材采伐、间伐和实验等，都要进行环境影响调查，对包括花斑猫头鹰在内的野生动植物提供详细的影响评估报告。这一条款使得西北林业计划从原来单一的保护花斑猫头鹰演变成保护整个森林生态系统，这是美国国有森林经营的一个重大变化。有学者认为，这一附加条款虽然使得整个西北林业计划更容易得到法院的通过，但也给西北林业计划的实施带来了一些负面影响，比如，它使得木材采伐和适应性经营很难开展，甚至使整个林业计划难以实施。

美国依法治林的启示虽然美国森林保护政策，尤其是西北林业计划，与我国当前实施的天然林保护工程并不完全相同，但其中的一些做法，对提高我国天然林保护工程的有效性和持续性，有借鉴意义。健全法律法规，凭借法律条例等相关正式文件推进森林保护，并注重公示、审议、修改等环节的工作，听取各方专家、利益相关方的意见，根据各林区实际情况，不断调整、完善。在上世纪六七十年代美国颁布实施的《濒危物种保护法》《国家环境保护法》和《国有林经营法》，是美国环境方面的三大主要法律，为国有森林的保护和利用提供了必要的法律依据。

1976年颁布的《国有林经营法》，要求国有森林的木材采伐量不得超过年平均生长量，维持国有森林的多种用途，国有林业计划的制订必须有多部门多学科专家的参与。1994年12月21日，在西北林业计划的实施方案提出之后，联邦法官德怀尔最终裁决认为，西北林业计划与《国有林经营法》的要求相一致。这一裁决为西北林业计划的实施，保护以国有森林为栖息地的物种（包括没有被列入濒危物种的生物）提供了法律依据，也标志着美国国有森林管理模式已从原先的注重单一物种保护（如保护花斑猫头鹰），演变成一种生态系统管理方法。

我国天保工程的顺利实施，也必然要依靠不断成熟健全的相关法制体系的支撑。在制定相关法律法规或者执行天然林保护政策时，特别注重人才队伍培养。如，美国西北林业计划强调跨部门、跨学科的合作。

1993年，美国西北林业计划就是由来自美国林务局、土地管理局和大学等不同部门，涉及生态学、生物学、经济学、社会学、林学等各个研究领域的100多位专家组成的小组负责起草的。这种机制能有效降低政策失效的可能性，加强了部门之间的合作。

我国天然林保护同样也是一个涉及多部门利益的大型工程，建立一个部门间协调统一的机制（工作小组）将会大大提高工程实施的效率。重视森林生态系统管理。比较美国西北林业计划实施前后的情况可以看出美国国有森林经营的明显变化从单一强调保护猫头鹰到强调保护整个森林生态系统。

对单一物种的研究，并不能反映其他物种的栖息地状况，不能完全反映天然林保护的状况。不同物种的栖息地常常相互联系、相互影响。因此，在国有森林经营中必须综合考虑整个森林生态系统，强调综合管理。此外，从美国国有森林经营的经验来看，通常采用抚育和间伐等手段恢复被高强度利用的森林。

强调项目实施监督和监测，不断进行管理办法、监督机制等方面的创新与改进。美国西北林业计划的另一个重要特点就是项目的实施得到了有效监督，实施的效果得到连续的监测，相关数据的收集为国有森林经营的决策和政策的改进提供了基础。

如，对花斑猫头鹰种群数量和原始森林面积的长期、连续监测，有利于西北林业计划实施的生态环境效益的准确评估。目前，我国天然林保护工程的有关数据，特别是森林资源和水土流失等方面的数据还比较缺乏，一些森林资源数据老化，难以对天然林保护的成效进行及时、准确的定量分析。

我国天保工程尚需进一步加强先进技术设备、监测手段等。（赵荣钱腾）。

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